2025年8月26日，国务院印发《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》围绕行业应用需求和基础能力供给协同推进，提出加快实施6大重点行动，强化8项基础支撑能力。作为我国步入通用人工智能时代的引领性文件，《意见》聚焦“人工智能+”引发的生产力、生产关系及经济社会发展模式系统性重构，明确从技术创新到产业应用、从消费升级到全球合作的全维度发展路径。
一、政策要点
（一）厘清核心逻辑，区分“人工智能+”与“互联网+”的本质差异
明确“互联网+”以“连接”为核心，通过打破信息壁垒优化资源配置，催生平台经济；而“人工智能+”以生成式大模型为驱动，赋予数字系统“主动思考、执行、创造”能力，目标是培育自主协同的“智能体”，推动经济社会从“万物互联”转向“万物智生”，同时引导发展思维从“建平台、汇数据”转向“育智能、创价值”，政绩考核侧重“智能体数量”“智能原生企业规模”等实效指标。
（二）重塑创新与产业格局，推动科研范式转型与产业双向升级
科研层面，以“AI驱动”替代传统“假设驱动”模式，通过科学大模型加速“从0到1”重大发现，布局“人工智能社会科学”，聚焦AI伦理、就业等领域筑牢“软保障”。产业层面，实现“增量崛起”与“存量变革”并行，培育底层逻辑基于AI的“智能原生企业”，通过“耐心资本”、首购订单、包容监管提供支持；推动传统产业智能化，工业推广“工业大模型”打通全链条数据，农业发展智能种养，服务业向知识密集型智能服务升级。
（三）聚焦民生与消费，以智能技术优化供需与公共服务
消费领域，推动模式从“人适应物”转向“物理解人”，培育个人智能助理、全域文旅智能服务等业态，推动AI终端协同联动，建设智慧商圈等“智能消费基础设施”。民生领域，破解公共服务不均衡难题，教育推广“AI+双师课堂”、医疗赋能基层AI辅助诊疗、养老助残推广智能设备，同时建立就业风险预警与再培训机制，防范岗位冲击、保障算法公平。
（四）升级治理与全球合作，构建智能治理体系与开放生态
治理层面，打破部门数据壁垒，构建城市级“数据资源池”与“算法模型库”，以AI重构流程（如“AI自动发现+智能派单”的城市管理），从“被动响应”转向“主动预见”。全球合作层面，主动参与国际AI规则制定，承办国际会议、支持开源项目链接全球资源，围绕优势产业与“一带一路”国家共建“AI+合作示范区”，推动技术普惠与“智能命运共同体”构建。
（五）引导地方差异化发展，规避同质化竞争、锚定场景优势
明确避免算力、算法、数据“三要素”同质化竞赛，鼓励地方立足比较优势盘点“场景资产”，发布“场景机会清单”，通过“以用促研”吸引技术团队解决本地痛点，培育“根植本地的智能集群”，助力后发地区绕开平台经济路径依赖，在“智能原生产业”赛道实现“换道超车”。
二、影响分析
（一）重构地方发展定位与竞争逻辑，推动从“同质化竞赛”向“差异化破局”转型
竞争焦点转移，倒逼地方调整发展重心。《意见》明确引导地方避免陷入算力、算法、数据“三要素”的同质化军备竞赛，地方竞争将从比拼“智算中心规模”“数据存储量”等硬要素，转向争夺“场景质量”“智能生态”“人才吸引力”等软实力。例如，长三角地区可依托先进制造业集群打造“AI+工业”场景，西南地区可凭借生物多样性资源开发“AI+生态保护”场景，东北老工业基地可聚焦“AI+设备改造”场景，拥有独特场景资源的地方将形成不可替代的核心竞争力，摆脱过去“跟风建设、资源浪费”的困境。
重塑区域分工，为后发地区提供“换道超车”机遇。在“互联网+”时代，地方多处于“流量入口”“数据供应方”的被动地位，而《意见》推动的“智能为网络”格局，使中小城市与后发地区可绕开平台经济的路径依赖，直接依托本地优势产业培育场景化智能体与“智能原生企业”。例如，西北农业地区可聚焦“AI+精准种养”培育农业智能服务商，中西部文旅城市可开发“全域智能导览”业态，在“智能原生产业”新赛道实现差异化崛起，打破“头部地区垄断创新资源”的传统格局。
（二）革新地方治理模式与工作方法，推动从“经验决策”向“智能治理”升级
倒逼治理流程再造，提升行政效能与服务精度。《意见》要求地方推动“数据融合共享”与“AI+治理”落地，将打破部门间“数据壁垒”，倒逼地方重构治理流程。例如，城市管理领域需从“网格员巡查上报”转向“AI视觉自动发现+智能派单+闭环处置”模式，政务服务需从“企业找政策”转向“AI分析经营数据+精准推送免申即享政策”，交通治理需从“拥堵后疏导”转向“多源数据预警+动态调控”，这些变革将大幅提升地方政府的响应效率与服务精准度，重塑民众对政务服务的感知。
明确治理责任边界，要求平衡“创新”与“风险”。《意见》既鼓励地方开放场景推动AI应用，也强调对伦理风险、就业冲击的防范，地方政府需承担“创新培育者”与“风险管控者”的双重角色。一方面，需建立“包容审慎”的监管机制，为智能原生业态留足试错空间；另一方面，需提前规划职业技能再培训、建立AI就业风险预警机制，确保技术红利惠及全体民众，避免算法歧视、数据滥用等问题，这对地方政府的统筹协调能力与前瞻判断能力提出更高要求。
（三）优化地方资源配置逻辑，推动从“要素投入”向“生态培育”转变
引导资源向“软环境”倾斜，改变“重基建、轻生态”倾向。《意见》明确未来发展核心是“育智能、创价值”，地方政府需摆脱对物理基建的路径依赖，将资源从“建设数据中心”转向“制定规则、开放场景、吸引人才”。例如，需投入资源建设“智能消费基础设施”（如智慧商圈数字底座）、搭建“AI+产业”对接平台、设立“人工智能社会科学”智库，通过优化“软环境”吸引智能体开发者、AI人才与创新企业落地，形成“场景-人才-产业”的内生集聚效应。
推动资源精准匹配，实现“分业施策”的产业赋能。《意见》要求地方针对工业、农业、服务业的不同特点推进AI融合，倒逼地方政府改变“大水漫灌”的资源配置方式，转向“精准滴灌”。例如，工业领域需将资源集中于“工业大模型试点”与“灯塔工厂建设”，农业领域需聚焦“智能农机推广”与“病虫害AI监测”，服务业领域需支持“金融、法律专业智能体研发”，通过资源与产业需求的精准对接，提升AI对实体经济的赋能效率，避免“资源错配、效果不及预期”的问题。
（四）拓展地方对外开放维度，推动从“政策优惠”向“规则对接”升级
赋予地方国际合作新角色，突破“被动承接”的开放局限。《意见》鼓励地方参与全球AI合作，使地方从“承接外资项目”的被动角色，转变为“主动链接全球资源”的主体。例如，具备产业基础的地方可承办国际AI论坛、支持本地企业主导国际开源项目，围绕“AI+智能制造”“AI+跨境电商”与“一带一路”沿线国家共建合作示范区，将本地优势产业与全球市场、技术资源对接，提升区域经济的国际化水平。
要求地方对接国际规则，提升营商环境竞争力。《意见》明确我国需参与全球AI治理规则制定，地方政府需在引进外资、技术合作中对标国际主流的AI伦理、数据隐私保护规则，例如在医疗AI、消费AI领域遵循国际通行的算法透明、数据安全标准。这种“规则对接”将推动地方营商环境从“税收优惠、土地让利”的传统模式，升级为“制度接轨、标准互认”的高阶模式，吸引对规则敏感度高的全球高端AI企业与人才落地，形成“开放-创新-发展”的良性循环。
三、对策建议
针对地方政府落实《意见》，结合“人工智能+”发展特点，提出七方面实操建议。
（一）围绕“人工智能+”科学技术，构建智能化科研生态
推动本地超算中心、同步辐射光源、生物样本库等重大科技基础设施智能化升级，使其成为兼具数据产出与智能决策能力的科研平台。牵头或支持建设面向本地优势学科的高质量开放共享科学数据集。设立专项引导基金，促进人工智能科学家与材料、化学、生命科学等领域专家深度合作，组建“AI forScience”新型研究团队。可抢先布局“人工智能社会科学”研究，建立专注于AI伦理、AI治理、智能时代就业等领域的研究中心或智库。
（二）聚焦“人工智能+”产业发展，推动产业智能化转型与新业态培育
坚持“分业施策、精准滴灌”，工业领域遴选本地“链主”企业或“专精特新”企业试点推广“工业大模型”，打通研发设计、生产制造等全链条数据，打造“灯塔工厂”。农业领域大力发展智能农机、精准种养、病虫害智能监测技术，解决传统农业痛点。服务业领域推动从“互联网服务”向“智能驱动服务”演进，在金融、法律、咨询等领域推广专业智能体。设立专项“耐心资本”和“风险资本”，为“智能原生企业”提供长周期资金支持，通过政府采购、开放公共服务场景给予首购订单，建立“包容审慎”监管机制，为新业态留足创新空间。
（三）发力“人工智能+”消费提质，激活消费新潜力
推进“智能消费基础设施建设”，规划建设智慧商圈、智慧街区、智慧景区，打造统一的数字底座与智能体接入协同标准。结合本地特色打造标杆应用场景，如旅游城市开发全域旅游智能导览与服务助理、老龄化城市发展社区嵌入式智慧养老服务、商业发达城市构建沉浸式智能购物体验。举办“智能体”创意开发大赛、设立“智能消费体验中心”，对提供颠覆性智能服务的企业给予首购补贴，同时加强宣传科普，引导消费者认知升级。
（四）立足“人工智能+”民生福祉，推动公共服务普惠与风险应对
教育领域大力推广“AI+双师课堂”，将优质教育资源输送至农村和偏远地区学校。医疗领域利用AI辅助诊疗系统赋能基层医疗机构，提升乡镇卫生院、社区卫生服务中心诊断能力。养老助残领域通过政府购买服务，推广智能监护设备、康复机器人、情感陪伴智能体。建立健全就业风险评估和预警机制，对受AI影响较大的行业岗位提前规划实施职业技能再培训，支持创造新就业岗位的AI应用方向。加强民生领域AI应用伦理审查与监管，确保算法公平、透明、可解释，防止数据滥用与算法歧视。
（五）推进“人工智能+”治理能力，创新治理模式
打破部门数据壁垒，在确保安全的前提下推动政务数据、物联感知数据、社会数据融合共享，构建城市级“数据资源池”和“算法模型库”。以AI能力为前提对现有治理流程革命性再造，如城市管理从“网格员巡查上报”转向“AI视觉自动发现、智能派单、闭环处置”模式。坚持“小切口、大作为”，从交通拥堵治理、垃圾分类监管、安全生产预警等民众感受直接、治理迫切的领域入手打造标杆应用。开展“人工智能社会实验”，建立开放的公众参与和反馈机制，持续评估AI应用社会效果，优化算法模型。
（六）深化“人工智能+”全球合作，拓展国际合作空间
具备产业和科研基础的地区，可承办高水平人工智能国际会议、论坛和赛事，搭建国际交流平台。支持本地企业、高校、科研机构深度参与或主导国际开源项目，在全球技术生态中建立影响力。围绕本地优势产业，与“一带一路”沿线国家地方政府或产业园区共建“人工智能+”合作示范区。鼓励本地行业协会、标准化组织、智库参与国际AI治理规则、技术标准、伦理规范研制，引进外资和技术时对标国际主流AI治理与隐私保护规则。
（七）规避同质化竞争，走差异化发展路径
避免陷入算力、算法、数据“三要素”同质化竞争，立足本地比较优势，全面盘点“场景资产”，梳理形成“场景机会清单”。设立“人工智能+”应用中试基地、发布“场景机会清单”，将本地发展痛点打包成项目向全球AI企业“发榜”，吸引技术团队“解题”。通过“以用促研”模式，在解决本地问题过程中实现技术、数据、人才、产业内生性集聚，形成“场景定义需求-需求驱动创新-创新回馈场景-场景沉淀数据-数据优化模型”的良性闭环。
