随着电信网、广播电视网、互联网融合趋势日益加强，“三网融合”已经成为不可阻挡的历史潮流。我国政府早已敏锐地捕捉到这一趋势，早在2001年3月、2006年分别通过的“第十个五年计划”和“第十一个五年规划”中，都已提出要促进电信、电视、计算机三网融合，而且“第十一个五年规划”中进一步强调了其重要性。但由于种种原因，我国的三网融合业务进展缓慢。但是在国外，三网融合业务已蓬勃开展，各国纷纷调整监管体制和相关立法来促进融合。因此，如何借鉴国外经验并结合我国实际情况推进三网融合具有重大意义。

  国外调整政策推进三网融合

　　目前三网融合业务在各国已取得重大突破，典型业务包括IPTV、手机电视。以IPTV为例，该业务在北美洲的加拿大发展尤为迅猛，到2006年底，加拿大IPTV用户数达25万，用户市场份额约达17%。在欧洲法国，早2003年下半年，法国电信就推出了非常丰富的IPTV产品，包括交互式电视与电子节目指南、视频点播、个人视频存储、电视上网和收发邮件、电视商务、视频游戏等。截至2006年6月，法国IPTV用户达173万，而同期的数字电视用户为30.6万。在亚洲香港地区，电讯盈科于2003年就推出“now”宽频电视，开设了23个频道，2003年用户为14.7万；截至2006年6月底，该业务用户数已达61万，较2003年增加315%，其中付费客户的比例达73%，用户的ARPU值达118港元。

　　分析各国三网融合业务取得如此大进展的原因，我们发现，虽然技术起了不可低估的作用，但是各国/地区在调整信息通信管理体制和相关法律方面所做的工作更是起到了重要作用。

　　监管体制：设立融合管制机构，对网络实行统一监管

　　典型国家和地区包括英国、美国、加拿大、日本等。2003年英国依据《2003年通信法》设立了融合性的监管机构OFCOM（英国通信管理局），将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合，彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务得到进一步融合。而美国监管机构FCC（联邦通信委员会）本来就是一个融合性监管机构，其监管范围包括公共电信、专用电信、广播电视、无线频率等。尽管FCC下设不同的部门分别监管电信业和有线电视业，但通过内部调解机构—通信业务机会办公室，可以在FCC内部较好地解决融合问题。日本在总务省下面设立信息通信政策局和综合通信基础局，同时监管电信和广播。信息通信政策局主要负责制定广播和通信发展的政策；综合通信基础局主要对广播和通信设施及业务的管理负有责任。此外，印度也正酝酿设立融合监管体制；香港地区的融合性监管机构—通讯事务管理局也即将正式运作。

　　相互准入：多数国家直接允许相互进入

　　允许广电、电信业务相互准入对促进三网融合起到了直接作用，总结各国/地区情况，相互准入可分为两种情况。

　　一种是由单向准入逐步过渡到双向准入，典型国家是英国和美国。1991年，英国政府发布了“竞争与选择：20世纪90年代的电信政策”的白皮书，全面开放了英国的国内长途和本地电信业务。根据白皮书的规定，任何符合OFTEL（OFCOM前身）所规定的接入标准的运营商都允许提供电话服务。同时还进一步规定：已经拥有全国有线电视用户2/3的有线电视公司，可以不经过OFTEL的批准，即可以提供电话业务；但英国电信（BT）和莫克瑞电信公司（Mercury）在2002年以前不允许提供有线电视业务，只可提供VOD业务。目前英国基本实现了有线电视与电信的双向进入。美国也经历了类似的历程。需要强调的是，美国和英国的政策限于当时的技术、业务、市场的条件，比较特殊，并不具有必然的代表性。

　　另一种是直接允许电信和广电行业互相进入，目前采取这种做法的国家/地区较多。主要包括加拿大、新加坡、日本、德国和印度等，但是各国具体实现路径不同。日本、加拿大、新加坡通过立法明确规定融合性业务/服务的管理措施。加拿大1999年颁布了《新媒体豁免令》，将“新媒体”的定义界定为“利用因特网传播广播电视的媒体”，并规定利用因特网传播广播电视可以免予申请许可证；日本2002年出台《电信业务广播法》。该法的出台，使通过电信宽带网络承载电视节目成为可能。而新加坡则依据《广播法》对通过互联网传播的广播电视服务实行轻度管制。

　　此外，与日本、加拿大、新加坡等国略有不同的是，德国和印度现行的法律虽然没有对融合性业务/服务作出明确规定，相关的立法还处于探讨之中，但是两国的电信企业已开始提供视频服务，电信企业在提供融合性服务上已经不存在法律障碍。

　　内容监管：注重互联网内容监管，同时有别于传统的广播电视

　　随着三网融合业务的不断发展，互联网在线内容已经形成了一个重要的市场，因此，这一领域逐渐成为各国立法监管的重要领域之一。2006年欧盟对此给予了极大的关注，2006年欧盟出台了《关于促进在线电影发展的欧盟宪章》，旨在促进欧盟范围内互联网在线内容统一的富有竞争性的市场。同样，韩国政府对互联网内容也给予了关注，为保护网络知识产权，韩国政府于2005年建立了专门用于登记和确认作品（包括博客作品）著作权的网站，规定网站认证行为具有法律效力。

　　同时，各国对互联网内容的监管有一些共同的价值取向，普遍关注未成年人保护和个人隐私权。2006年欧盟拟采取立法措施，减少儿童通过手机接入互联网而受到的不良影响，同时还规定现有的电信法、消费者权益法及刑法等适用于互联网内容监管。如芬兰通信管制局出台《电话隔离条例》2规定：儿童使用手机，其定制服务必须由父母完成。此外，法国、意大利、芬兰、英国的刑法中都有涉及保护儿童免受色情污染的相关规定。

　　此外，值得一提的是，各国/地区普遍将对内容的监管分为两个方面：互联网内容监管以及广播电视节目内容监管。而对于通过广播和有线电视网络传播的内容的监管，普遍要严于对于通过互联网等电子通信网络传播的广播电视内容。如美国电信法，对广播电视节目内容监管进行了详细的规定；但是在互联网内容管理方面，只是规定通过技术手段实行分级制，不直接干涉互联网上传播的内容，并倡导行业自律。同时，美国FCC于1997年3月27日公布的《网络与电讯传播政策》报告显示，在对网络与传统媒体的比较评估后，主张政府政策应避免对互联网内容的不必要管制；传统媒体管理规范不完全适用于网络管理。

FCC的内部融合

　　FCC于1934年依据电信法设立后，历经数次改组。目前其内部组织架构依据1996年电信法，主要目标是为了迎合电信、媒体与IT业的融合。尽管FCC的组织架构仍采用传统的产业导向作为内部分工的基准，但是在一个统一部门下的内部机构间的协调远比两个独立部门之间的协调更为容易。不过，FCC现有的组织结构模式仍不能完全符合产业融合的趋势，一方面造成内部管理资源浪费，另一方面甚至出现了政策或执法不一的情况，以致造成监管漏洞，企业往往选择对其最有利的部门申请业务。为此，FCC于1999年发布了《21世纪新FCC战略计划蓝图》，指出未来发展目标是将现行以产业导向型的各局室重组为功能导向型的组织。

　　国内三网融合政策壁垒重重

　　国内多省市开展试验三网融合

　　在我国，三网融合趋势也十分明显，虽然目前在政策上还存在重重壁垒，但是广电与电信企业已经尝试在利益共享、优势合作的前提下，在各个层面进行了一些建设性的融合实践。实践的结果表明，在我国推进三网融合存在一定的问题，但是现实、可行。

　　目前电信与广电企业先后在哈尔滨、杭州、河南和上海等20多个省市开展了小规模IPTV等融合业务的试验，三网融合的推进步伐明显加快。尤其是在河南，网通公司响应中组部启动“农村党员干部现代远程教育工程”的需要，采取“宽带+电视机+机顶盒”的组网模式，依托宽带电信网络，建设农村党员干部现代远程教育平台，并与当地科技、广电等相关部门密切合作，通过联合成立节目制作公司等手段，制作具有本地特色的节目，在向党员提供教育和乡村政务信息的同时，还把农业科技、农产品市场、文化娱乐等丰富多彩的信息向农民传送，在促进社会主义新农村建设方面进行了有益探索，受到了农民的广泛欢迎。到2006年6月，河南已建成了1万多个行政村的党员远程教育接收站点，全省的用户数量已达10万户，融合业务整体上处于供不应求的局面。

　　另外，在IPTV运营上，国内IPTV产业链上的角色定位基本清晰，促进了信息化发展，哈尔滨模式、上海模式、河南模式等目前的主流模式都反映了这一点。在“上海模式”和“哈尔滨模式”中，上海文广和电信运营商在合作上存在明确的分工——上海文广主要负责内容集成、管理、播控、用户终端等环节，电信运营商主要是负责IPTV内容的传输以及IPTV认证代理、用户计费、收费等。“河南”模式中，以党员远程教育为核心，充分利用国家各行业管理部门的资源，为国民经济信息化提供宽带流媒体服务，实现了以行业应用带动运营商IPTV业务发展。

　　四个问题困扰三网融合

　　虽然实践中我国三网融合中已经局部开展，但是却一直难以取得重大突破，总结起来困难是多方面的，既有体制、政策法律问题，也有技术标准、业务运营模式等方面的问题。

　　问题一：管理体制上各自为政

　　我国三网融合刚刚起步，与发达国家相比，除了技术和市场因素外，监管权分割和政府部门多头介入是三网融合面临的最大困难。

　　问题二：相关法律法规及政策效力等级低、协调性差

　　首先，从法律层级上来看，目前电信和广电领域的法规体系层级低，都是行政法规、部门规章以及其他规范性文件，没有一部能够明确部门分工的效力阶位更高的法律，容易造成监管重叠；其次，电信和广电领域的法规和部门规章相互独立，各自为政，甚至互相矛盾，制度上形成进入壁垒。

　　问题三：广电体制改革有待进一步推进

　　一方面，广电网络分级管理，地方网络相互分割；另一方面广电系统内部政企不分、政事不分、企事不分的现象还比较严重。与广电部门不同的是，电信部门实行的是垂直管理，并且已经基本完成政企分开。因此广电电信两个部门体制改革进程上的差距，对于实现三网融合构成了很大的体制障碍。

　　问题四：标准、终端等问题影响了业务的发展。

　　目前IPTV和手机电视在发展过程中，都不同程度受到了标准不确定、不统一的困扰。以手机电视为例，广电总局颁布了关于移动数据多媒体业务的“行业”标准（CMMB），但却未明确该标准的适用范围及适用主体；同时广电总局批准实验和运营的三个省市标准却是TDMB，而不是CMMB。这种标准的不确定性问题导致终端厂家、系统厂家都处于观望状态，终端厂家迟迟不能生产符合中国国内要求的手机电视终端。标准不统一最终导致上海等省市的试点缺乏终端供应，试点工作始终无法开展，成为业务发展的瓶颈。

　　三网融合管理体制亟待完善

　　三网融合是信息通信技术发展的必然趋势，而且国内外的实践也充分证明，推进三网融合的相关技术、市场、安全保障等条件已基本具备。但是同时还应当看到，三网融合关系到管理体制改革问题，也存在着标准需进一步完善等实际问题，还需要通过实践逐步解决。

　　国外三网融合方面有许多经验值得借鉴，一是电信和广播有各自的规律和特性，新技术、新业务的发展给电信、广电的监管带来了挑战，二者的融合将改变现有的监管体制，但是各国目前对IPTV等融合性业务的监管尚处于探索、认识之中；二是允许电信与广电部门互相进入，而不是人为设置壁垒，是国际主流做法；三是建立统一融合的监管机构，并采用统一的法律和政策既是发展趋势，具有一定的可行性。结合国外的经验及我国的实际情况，提出如下推进三网融合的建议措施：

加快立法，奠定三网融合的法律基础

　　世界各国的经验表明，立法是三网融合推进的前提。应尽快将三网融合工作纳入法制轨道。结合目前的立法情况，建议由国务院法制办牵头，会同信息产业部、广电总局等有关部门，梳理与三网融合有关的法规；由中宣部、国家发改委、信息产业部、广电总局等有关部门，梳理与三网融合有关的政策，对有碍三网融合推进的内容提出修改建议。

　　首先，在《电信法》草案中充分考虑三网融合的发展需求，将广播电视传输活动纳入即将出台的《电信法》调整范围。

　　其次，按照中办32号文规定，修改广电39号文，理顺广电和电信等部门在信息网络传播视听节目上的管理职责。因为节目播出既涉及到面向电信网提供信息，又涉及到意识形态问题，应由广电主管部门和电信监管部门实行前后置管理。

　　在确保安全的基础上，积极推进加强三网融合试点管理工作

　　坚持发展与管理并重，在大力推进融合业务开展的同时，必须加强管理，高度重视安全保障，确保三网融合的试点安全。节目内容制作是安全保障的源头和关键，现阶段，应要求电信企业严格把握节目内容的来源，做到从源头上保证内容安全。按照中央对意识形态管理的安全要求，各电信企业必须加强管理，在充分利用现有技术的前提下，广泛吸收成功试点中安全保障的措施经验，确保电信网络的传送环节和电信企业参与的播出环节的安全，为进一步推进融合奠定基础。

　　积极探索监管体制改革

　　信息技术持续快速发展奠定了三网融合的基础，但是，国际三网融合实践表明，改革现有的监管体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。三网融合难以深化的根源是体制问题。因此，需要加快体制改革，打破部门主义，推进制度创新。当然体制改革不是一蹴而就地，需要逐步推进。

　　在以上建议措施的基础上，推进三网融合过程应当遵循以下原则：

　　首先，加强信息产业发展与网络文化发展的统筹协调，切实把一手抓发展、一手抓管理的要求贯彻到三网融合的推进中来。

　　其次，积极推进建立统一的融合管制机构。借助明年政府换届以及行政体制改革，落实十七大的大部委制要求，将实行广电网络与电信网络的统一监管，建立融合监管体制。

　　最后，政府主导企业协同原则。政府在政策上主导、引领和推进网络融合，推进电信和广电企业协同发展。同时，坚持企业市场主体地位，实现合作共赢。

　　英国三网融合的体制与政策

　　在融合监管方面，英国的做法最为彻底和典型，从OFCOM部门分类和部门职责中，基本看不出广电和电信分块管理的痕迹。

　　三网融合体制

　　为了适应新的融合管制环境，英国政府在2003年推出了新的《通信法》，并依据通信法成立了融合的管制机构——OFCOM（电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合），全面负责英国电信、电视和无线电的监管。OFCOM在成立和组建过程中，高度重视新机构的整体性，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合。

　　OFCOM直接对议会专门委员会（该议会专门委员会同时负责英国贸工部和文化、媒体与体育部的有关事务）负责，而不需对内阁大臣或政府部长负责。OFCOM分为六大块：内容标准分部、技术标准和频谱分部、战略市场发展分部、组织计划发展分部、频谱政策分部、竞争市场分部。

　　三网融合政策

　　1.确立网络与技术中立原则

　　与欧盟、美国等其他国家和地区一样，英国允许运营商自行选择相应的网络传播内容。欧盟监管框架指令认为，无需考虑传播内容的种类，而将“电子通信网”定义为“广播与电视网以及有线电视网、卫星网络、固定（电路交换和分组交换）网络及互联网、移动地面网和电缆系统在内的电磁手段传输信号的其他资源”。基于这一要求，英国、法国、德国等欧盟国家都已经将其转化为国内法律。

　　2.业务上允许双向进入

　　英国立法明确规定准许传统广电和电信双向进入，同时对电信业采取竞争开放监管办法，对广电业的准入相对严格一些。根据英国《2003年通信法》对于经营电信业务实行一般授权制，申请电信业务不需要许可证，而经营广播电视业务需要许可证。对融合性业务形态，广电企业和电信企业都可以经营。

　　3.英国内容和文化安全管制

　　《2003年通信法》的规定，是将原来的《广播电视法》中规定的内容监管职能转移至OFCOM实施。OFCOM董事会中设有内容委员会，负责广播电视内容管制。内容委员会根据授权负责广播内容监管、媒体教育，并就同时涉及内容/文化方面和经济/产业方面的广播事务，向董事会提供咨询。