一个当初被列为大型基建民营化实验的“明星工程”，如今正陷入国进民退的尴尬局面；中钢贸然入局，投资风险待察

    在宁波街头，跟当地人聊起杭州湾跨海大桥，很多人都充满自豪，“修这个桥没花国家财政一分钱”。

    2011年7月17日通过竣工验收的杭州湾跨海大桥(下称杭州湾大桥)，投资运作始于十年前。十年来，民营资本从最初占据半壁江山到如今仅剩不到19%的份额，股权更迭频频。这个当年作为大型基建民营化实验的“明星工程”，曾引来多方关注，现在却呈现国进民退的尴尬局面。

    财新《新世纪》调查获知，最初与国有投资平台公司宁波交通投资控股有限公司(下称宁波交投)并列第一大股东的民营企业宁波雅戈尔[9.89 0.92% 股吧 研报]集团(下称雅戈尔)，已于今年3月1日将手中剩余的杭州湾大桥3.16%股份出售给宁波交投。此前，雅戈尔数度减持杭州湾大桥股份，其中包括2003年将17.3%股份转给民营旅游投资企业宋城集团。两年后，资金链困窘的宋城集团急于甩脱这一烫手山芋，接盘者却是与此类基建业务风马牛不相及的中国中钢集团公司(下称中钢)。中钢后来将股份增至23.06%，成为仅次于宁波交投的第二大股东。

    这桩六年前的离奇交易，在2010年中钢审计报告中被披露出来。据中钢前高层透露，中钢内部对此项投资当时就存在严重分歧。中钢对杭州湾大桥总投资超过11亿元，但截至2009年末，账面投资收益仅为1700多万元，而且从财新《新世纪》记者调查了解的情况看，项目并未分红，没有变成现金收益。审计署因此点评称“重要投资项目回报较差”。

    作为一个基础设施引资试验，杭州湾大桥并不成功。杭州湾大桥在建设过程中多次调整投资概预算，最终投资额达到135亿元，超出最早的预算1倍有余，虽然目前大桥现金流尚佳，每年营收接近10亿元，但基本用于归还银行贷款，股东并未拿到分红。

    在这个政府主导的项目中，民企缺乏话语权；不久的将来，还要面临多个替代性工程对通车量分流的巨大挑战。现在，不仅雅戈尔出清了最后一点“碍于政府情面”的股份，其他民企也在纷纷寻找下家。大桥股权交替的背后，透露出的是诸多民企投资者的无奈。

    中钢“冒进”

    杭州湾大桥是国家高速公路网沈海高速(G15)跨越杭州湾的通道，全长36公里，本是一个民营和地方国资合建的实验性基建项目。宁波、嘉兴两市政府于2000年8月16日达成《关于筹建杭州湾交通通道工程项目公司的意向书》，大桥项目注册资本金的90%由宁波方出资，嘉兴方出资10%。投资之初，宁波当地民企十分看好项目的前景和投资收益，同时也想借势参与杭州湾周围土地开发，纷纷主动参与投资。初期民间资本约占大桥项目50%的股份，其中民营企业雅戈尔与宁波交投并列大桥项目的第一大股东，分别持有宁波杭州湾大桥投资开发有限公司(下称杭州湾大桥公司)45%的股份。

    杭州湾大桥公司是宁波市在2001年专门为大桥项目成立的投资平台，除了雅戈尔和宁波交投，其余10%的股份由慈溪建桥投资有限公司持有，后者由海通食品集团股份有限公司、环驰轴承集团有限公司等慈溪民企合资成立。

    早在2003年，雅戈尔就以1.2亿元的价格将杭州湾大桥公司40.5%的股份转让给其他民营企业。其中，宋城集团接手了17.3%，但2005年宋城集团就退出，由中钢接盘。经过增资，中钢最终拥有大桥项目23.06%的股份，成为仅次于宁波交投的第二大股东。

    钢材贸易商中钢的入局，在原本由地方国资和民营企业平分天下的杭州湾大桥项目里显得十分突兀。有接近宁波市政府的人士向财新《新世纪》记者透露，中钢接盘宋城股份[23.11 0.22% 股吧 研报]，并非出自地方政府的安排，是中钢直接和宋城集团接触，而宁波市政府方面对于中钢的入股并不十分“感冒”，甚至认为破坏了跨海大桥民营化实验的“好局面”。

    在投资大桥项目后不久，中钢还与宋城在北京签署了战略合作协议，显示出两者关系紧密。多位接受财新《新世纪》记者采访的人士均证实，2005年宋城集团正资金吃紧，由其一手策划并承办的杭州世界休闲博览会将在次年举办，需要进行大额投资，而大桥项目也正值建设期，亦需股东增资。

    休博会采取“政府主办，企业主体，市场运作”的模式。“当时休博园的开园迫在眉睫，宋城的资金链已非常紧张。”一位接近宋城集团董事长黄巧灵的人士称。而黄巧灵对于财新《新世纪》记者的问询则表示“事情已经过了这么久”，不愿再旧事重提。

    当时宋城集团负责大桥项目的副总裁张娴曾在接受媒体采访时透露，“后来这个项目(杭州湾大桥)成功地转让了，而且有一定盈利，这也是一个资本运作的过程。”

    接盘者中钢内部，却对这笔投资争议纷纷。中钢的官方网站称：“中钢集团作为大型中央企业，依据自身实力参与长江三角洲地区的基础设施建设，对于提升中钢集团品牌、实现中钢集团长远发展，促进国家经济建设，均具有重要意义。”然而，时任中钢高管的一位人士向财新《新世纪》记者表达了他的不解，“这事跟中钢的业务一点关系都没有。杭州湾大桥怎么研究、怎么决定的我根本不知道，最后钱就出去了。”

    财新《新世纪》记者在采访过程中也了解到，尽管大桥建设需要大量钢材，但中钢入股之后，并未在钢材业务上与大桥项目进行深入的合作。

    2010年，国家审计署对中钢集团进行了审计。审计报告指出，中钢“截至2009年末，对宁波杭州湾大桥发展有限公司投资成本11.4亿元，当期账面投资收益1709.7万元……重要投资项目的回报较差”。

    据前述中钢高管回忆，时任中钢总裁的黄天文曾在内部表示，“在任期间根本就没想过收回这笔(杭州湾大桥)投资”。

    民企大撤退

    早年“主动找上去”投资的民营企业，为何后来纷纷撤出杭州湾大桥？一位接近雅戈尔的消息人士向财新《新世纪》记者解释称，作为上市民企的雅戈尔和大桥项目管理单位“从管理模式到组织结构都有很多不一致的地方，官办企业很多做法不是企业行为”。

    杭州湾大桥前期工作始于1993年，2003年11月14日开工建设，2008年4月17日通过交工验收，同年5月1日通车试运行。但直至2011年7月17日才通过竣工验收。收费年限为自施工期起30年，即截至2033年。

    目前大桥收费期已过了三分之一，却从未有分文分红。据财新《新世纪》记者了解，大桥项目的实际总投资为134.54亿元，其中约有91.2亿元是银行贷款。负责项目贷款的一位国有银行人士向财新《新世纪》记者证实，“大桥现在还没分红。分红需要债权人都知情并且同意，如果还没偿还贷款就分红，银行是有压力的。”但雅戈尔的一位人士称，不分红对企业也有很大压力，他说，“我们是上市企业，股东是要求分红的呀。”

    杭州湾大桥项目在建设期间不断增加概预算。据财新《新世纪》记者了解，最初大桥的预算是60多亿元，2001年大桥总投资估算提高到80.72亿元，到2003年又增至117.6亿元，最终实际总投资额达134.54亿元。一位雅戈尔内部人士对于概算不断增加的过程颇为困惑。他举例说，“曾因为某个部委领导的一句话，没搞技术方案调整设计的论证就增加了10亿元的投资。”

    雅戈尔很早已意识到，很难在这个项目获得理想回报。于是其2003年即退出大部分股份变身小股东，之所以还留下少量股份，“就是为了回报宁波，给政府留点面子，一下子全部退掉也不好。”上述雅戈尔内部人士说。作为政府投资平台的宁波交投，是大桥股份首当其冲的接盘者，加上最新从雅戈尔、慈溪北岸磁性应用技术开发有限公司等四家民企接收的9.64%股份，宁波交投目前持股50.15%，已绝对控股。

    目前，负责大桥项目管理运营的是宁波市杭州湾大桥发展有限公司(下称大桥发展)，大桥发展副总经理包国强对财新《新世纪》记者证实，“民营企业在大桥建成后确实在慢慢退出，主要原因是回报问题，虽然收回投资成本问题不大，但是过程十分漫长。现在利率一路看涨，大桥大部分收入都还给银行了。”

    大桥发展财务报表显示，2009年和2010年杭州湾大桥的营业收入分别为9.39亿元和12.36亿元，净利润却分别只有7414万元和1.44亿元。在前述国有银行人士看来，目前杭州湾大桥项目的运行情况已经超出了银行当初的预计，“像这样的大型基建项目，不可能一开始就盈利。因为前几年的收益要用于支付银行的巨额利息。”

    但这样的收益情况与当初可研报告中8.03%-10.1%的预计仍相距甚远，这让投入十几亿元资本金的民营股东很难接受。“按现在的利率水平，投资收益怎么也得到10%吧？”一位民企股东内部人士对财新《新世纪》记者说。

    包国强认为，目前的局面主要由两个因素导致：一是利率水平超出预期；二是对车辆通行量估计过于乐观。据最初可行性报告，六车道大桥收费30年，建成后第一年通行量为4.5万辆/日，2015年将增至8万辆/日，投资回报期约14.2年，测算中，大桥收费标准为55元/车次，实际收费标准要高25元/车次以上。然而，目前每天的实际通车量仅为3万余辆，民营股东还希望提高收费标准，但这种要求很难获得有关部门批准。“(公路收费定价)现在国家收得很紧，不可能再提高。”包国强说。

    包国强并不讳言目前民企股东与大桥发展之间的分歧和争论，“我们想的首要问题是确保安全，而民营企业则想尽快收回投资、分红。”他告诉财新《新世纪》记者，现在大桥发展要先把治理超限车的事做起来。

    宁波交投在变成控股股东后，会不会有更多民营企业选择退出？答案是肯定的。“交投出于合并报表的考虑，是愿意控股的。但它(国有资本)既然已经控股了，民营企业可能就想再多退一点，让交投再多收一点。”

    “有些民营企业现在退出来就是为了套现，这也很正常。”前述银行人士表示。

    宁波交投的工作人员则向财新《新世纪》记者表示，民营企业在项目的规范管理上有欠缺，宁波交投在控股之后将在这一点上加以改进。

    变形的BOT

    杭州湾跨海大桥，是国内重点基础设施建设引入BOT(建设-经营-转让)模式的先例之一。大桥投资逾百亿元，以BOT模式引入民间资本能够有效减轻政府的财政压力，同时有助于改变公共事业领域存在的投资主体单一、融资渠道狭窄、资金投入不足等问题。但在民营企业投资大桥BOT项目的这十年间，并没有实现预期中的多赢局面。

    BOT模式，是指政府授予一家或多家企业组成项目公司特许经营，就某项目进行筹资建设，企业通过在一定期限内的经营收入，偿还债务和获取投资回报；约定期满后，项目设施无偿移交给政府。

    浙江省内民营企业经济实力雄厚，对基础设施建设项目投资亦颇具热情，在杭州湾大桥项目之前，已有杭(州)千(岛湖)、杭(州)金(华)衢(州)、甬台(州)温(州)等多条高速公路建设吸纳了民营资本。

    有熟悉浙江省民营企业的人士向财新《新世纪》记者分析称，投资跨海大桥对民营企业来说是个新鲜的经验，同时项目的投资回报也被看好。此外，投资这样一个备受关注的“明星工程”，企业还能树立一个良好的社会形象。

    正因为杭州湾大桥是“明星工程”，对政府来说，会更多地从政绩、社会效益考虑，建设成本成为考虑的次要因素。前述国有银行人士认为，民营企业在大桥项目中的进出，主要原因是投资预算不断增加带来了太大的资金压力，“他们毕竟都有自己的主营业务”。他同时认为，由于大桥建设期钢材等工程材料成本大幅上涨，多次超概算亦可理解。

    在一个标准的BOT项目中，政府要给予项目公司特许建设和经营权，对产品的价格和服务政府可以监管，但一般会保证给予投资者一定的投资回报。其项目公司是独立运行的。但在杭州湾大桥的这个案例中，参与其中的民营企业话语权十分有限，即便曾经是第一大股东的雅戈尔也是如此。

    建设期间，大桥发展的董事长和大桥指挥部总指挥均由宁波市市长助理王勇兼任。大桥指挥部是为建设大桥而成立的官方指挥协调机构，直接对大桥公司董事会、监事会负责，指挥部高管要职都由宁波市政府直接任命。2008年大桥通车前夕，杭州湾跨海大桥管理局挂牌，为直属市政府、相当于行政正局级的事业单位，负责研究拟定大桥运营管理和发展规划、大桥管理具体办法和规章制度并组织实施。大桥发展工作人员在接受财新《新世纪》记者采访时，多次提到大桥发展归大桥管理局管理，很多事需要得到管理局的同意。

    一位民企股东内部人士无奈地说，“(民企)不仅说不上话，连董事会的材料都得去催要，他们(管理部门)不习惯。”

    一位熟悉浙江民营企业的人士向财新《新世纪》记者分析，“股份制企业应按照有关公司法规来运营，追求股东效益最大化。民企跟国企搅在一起，如果运营不能实现股东利益最大化，那肯定会形成两大阵营，民营企业会觉得你既然不按照企业经营的规律做，而是按照政府行政规则来做，那我宁可不做了。”

    在她看来，现在民营企业作为小股东留在大桥项目里，是无奈之举，“对于这两年资金越来越紧的民企来说，这个项目的投资回报期太长了。现在留这么少一点股份，多是碍于政府的面子。浙商大部分的风格是要么不做，要么就控股，如果不行就剩一点意思一下。”

    在BOT模式中，政府必须与投资企业签订特许权协议与相关合同，明确规定投资方的职能与角色。而在杭州湾大桥项目的建设过程中。政府和民营企业更多依靠“关系”合作，使得投资方之间互相缺少约束，建设期民营企业的随意撤资也为大桥项目带来了负面影响。

    替代性工程是杭州湾大桥的另一个阴影。在杭州湾地区，不只有宁波通道，还有嘉绍跨钱塘江通道、钱江通道、杭州湾跨海铁路桥等替代性工程。2008年12月，嘉绍通道开工，预计将在2012年底至2013年通车，这座被称为“杭州湾第二通道”的大桥全线双向八车道，比宁波杭州湾跨海大桥还多两个车道。钱江通道的主体工程——钱江隧道和钱江大道也于2010年1月正式开工建设。此外，目前宁波市已将杭州湾跨海铁路桥建设[14.31 -0.42% 股吧 研报]列入“十二五规划建议”，并已开始前期工作。

    宁波通道、嘉绍通道和钱江通道的起点分别是宁波慈溪、绍兴上虞和杭州萧山，同处杭甬高速公路沿线，相隔距离均只有几十公里，而桥的另一端都是上海。因此，不少观点认为建设这三座大桥其实是浙江这三个城市展开的一场接轨上海的交通竞争。

    根据大桥发展的测算，在嘉绍通道开通的第一年，杭州湾大桥将面临近30%的分流威胁。大桥发展一位工作人员向财新《新世纪》记者无奈表示，“政府做的是整体规划，不能只保证我们挣钱。”