发布时间:2013-07-03 11:30:48
来源:法治周末微博
作者:
环保法公益诉讼主体之争
环境公益诉讼权应该属于谁?在最新提交审议的环保法修正案草案中,这一权利仅被授予中华环保联合会一家组织。二审草案一经公布,便引发了民间环保组织的一片质疑声
法治周末记者 马树娟
在过去的一周,环保法修正案草案提交全国人大常委会会议审议,让业界倍感振奋的是,在一审草案中被删除的公益诉讼、按日计罚等条款重新出现在了二审草案中。不过,在振奋之余,对于公益诉讼条款的争议声随之而来。
6月26日,民间环保组织自然之友向全国人大常委会提交了紧急呼吁书,提出将环境公益诉讼权利单独给予一家环保组织违反了法律原则。
在二审草案中,关于环境公益诉讼的规定为:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”
如此一来,提起环境公益诉讼的主体将限定为中华环保联合会一家组织。二审草案一经公布,便引发了民间环保组织的一片质疑声。
继自然之友发出呼吁书后,6月28日,一份由533人签名,134家组织联合签名的“人人都有权发起公益诉讼”的公开信递交全国人大。
“滥诉”借口难服众
民间环保组织提起环境公益诉讼并非没有先例。
2011年10月,自然之友、重庆市绿色志愿者联合会就云南省曲靖市的铬渣污染事件向云南省曲靖市中级人民法院提起公益诉讼,被该院正式受理,这也是国内首例由民间环保组织提起的公益诉讼案件。
而在之前的司法实践中,一些省市——如贵阳市、云南省和海南省等,并没有对提起环境公益诉讼的环保组织提出特别具体的要求。
自然之友公众参与事务专员常成参与了铬污染诉讼案,他在接受法治周末记者采访时表示,如果最终出台的环保法,依然将提起公益诉讼的主体限定为中华环保联合会,无疑将会对这起正在进行中的公益诉讼案件产生非常不利的影响,甚至将会是“毁灭性的打击”。
“二审稿对于公益诉讼的描述,给了不想支持公益诉讼的人以理由,也给了想要拒绝公益诉讼的人以借口,这将使环境公益诉讼推动的大环境受到影响。”常成感慨道。
公众环境研究所主任马军也对法治周末记者表示,如果最终出台的环保法还如此规定,将会使得一些原本接受民间环保组织提起公益诉讼的基层法院也对民间环保组织关上大门。
而立法者方面的考虑则是,放开公益诉讼主体资格可能会导致“滥诉”。常成对记者表示:“环境公益诉讼不可能滥诉,因为提起公益诉讼太难了。”
“提起环境公益诉讼的投入非常大,有时光鉴定费就要数十万元甚至上百万元,而且专业性非常强,一般诉讼时间也非常长。这对环保组织的时间、精力、资金实力都是一个非常大的挑战,因此环保组织一般不会轻易提起公益诉讼。”常成分析说。
武汉大学[微博]法学院教授、环境法研究所所长王树义在接受法治周末记者采访时表示,与其他领域相比,环境保护领域的公益诉讼存在的必要性和可行性是最大的,把提起环境公益诉讼的主体资格指名道姓地赋予一家组织“显然是不太妥当的”。
“立法者可能是考虑规定得更具体,会更有操作性,只是这就垄断了环境公益诉讼。”王树义认为民间环保组织都应被纳入提起公益诉讼的范围。为了避免所谓的“滥诉”,可以设定一定的门槛,比如组织章程里必须载明以保护环境为宗旨,提起环境公益诉讼是出于公益目的等,这样才能更好地实现立法导向和公益诉讼制度设计的目的。
王树义表示,环保法目前只到了二审阶段,距离正式出台还有一段时间。对其中存在争议的条款,仍有充分讨论完善的空间。
巨额环评费用谁支付
自然之友就铬渣污染事件提起诉讼后,法院曾主持双方进行调解,不过后因被告拒绝签署调解书,2013年4月,法院主持的调解谈判正式破裂,案件即将进入庭审程序。
为了确定铬渣污染的范围、评估对当地生态环境造成损害,需要走环境评估的程序,而这需要上百万元的费用。
常成对法治周末记者表示,目前已初步确定了两家鉴定机构,下一步将通过向基金会和公众募集款项来解决评估费用的问题,他对募集的前景表示了谨慎乐观。
民间环保组织达尔文自然求知社负责人冯永锋对民间环保组织提起公益诉讼的能力抱有很大的信心。他向法治周末记者表示,只要赋予民间环保组织提起公益诉讼的主体资格,民间环保组织就会在实践中成长起来。
“一方面,随着社会环保意识的不断提升,参与环保公益的社会力量越来越多,如业界非常有影响力的SEE基金会(阿拉善SEE生态协会旗下的基金会,成立于2008年)成立以来就资助了国内多家环保组织和项目;另一方面,随着民间环保组织自身能力的提升,其动员和调动社会资源的能力也越来越强。”冯永锋认为,只要给民间环保组织以空间,不菲的诉讼费和评估鉴定费应该不会成为民间环保组织提起公益诉讼的拦路虎。
对此,王树义表示,环境公益诉讼的成本还是很高的,尤其是一些大型的诉讼案件。“民间组织是可以从社会筹得资金,不过社会的力量是自愿的,如果不制度化,没有制度保障,光靠民间募集环保公益诉讼是很难坚持下去的。长此以往,民间环保组织也会撑不下去。”
王树义认为,公益诉讼一旦确立起来,往下走就要将其在操作当中遇到的问题出台相应的制度予以配套。比如诉讼费是缓缴还是免缴,还是采取其他的形式,这些都有待于法律运行一段时间,由最高人民法院出台相应的司法解释。
近几年来,王树义一直奔走呼喊环境司法专门化,包括建立环境法庭,让环境案件走司法专门化的道路。他认为环境类案件在审理程序、审理规则,包括一些证据规则等,都有着不同于一般案件审理的需求,环境公益诉讼更是如此,应有专门的配套制度措施来推进它的司法实践。
公众参与的环保诉讼最有效
就在当下公众和学界对提起环境公益诉讼的主体资格进行热议时,马军还认为,现实中更应当关注那些直接利益相关者提起环境诉讼的落实情况。
此前,我国民诉法规定,只有利害关系人才能提起诉讼,这就使得民间环保组织提起公益诉讼处于名不正言不顺的地位。不过,即使是遭受环境污染或者生态破坏的直接利害关系人提起环境诉讼,法院受理的情况也不甚乐观。
2011年,康菲溢油事故发生后,多地渔民曾就污染损害向当地法院提起诉讼,不过均遭遇了受理难(法治周末此前曾做过相关报道。详见本报2011年12月14日报道《渤海溢油事故渔民赴美起诉康菲并非坦途》的报道)。
其实,为了更好地解决环境纠纷,一些省份正在尝试通过成立专门的环保法院来受理相关案件。根据统计,截至2012年年底,我国已建立起95个环保法庭。不过在环保案件频发的大背景下,这些环保法庭却是“门庭冷落车马稀”。
马军表示,在国际上,环境问题的解决也主要是以直接利害关系人提起环境诉讼解决的,而不是以公益诉讼为主去推动的。“我国目前的情况则是,即使是直接利益相关者提起诉讼,司法部门要不拖着不受理,要么受理了不审,要么审了不判,即使判了要么赔偿也非常有限,要么执行不了,这也是环境诉讼面临的最大问题。”马军总结。
“如果直接利益相关者提起的环境诉讼能够在现有的司法体系内得到有效解决的话,那么环境保护问题就会解决一大半。”马军说。
冯永锋在接受法治周末记者采访时也表达了类似的观点,他表示在过去的30年时间,我国的环境质量一直是走一个向下的抛物线,现在能否触底,并且走出一个向上的曲线,就在于公众参与,而确保公众参与的唯一武器,就是环保法律。
“中国的环保法无论未来如何修订,如果没有各地法院的立案大门敞开,张开臂膀欢迎各污染受害者、环保志愿者、环境公益诉讼者到法庭来立案来起诉,那么,环保法律再多、法院再多、法官再多,也挡不住中国环境的持续恶化。”冯永锋说。