【CMIC讯】2015年1月12日，国家发改委发布了《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（下文简称《通知》），提出“坚持‘量力而行、有序发展’的方针，有序发展地铁，鼓励发展轻轨、有轨电车等高架或地面敷设的轨道交通制式。”

    此《通知》的颁布，明确指出了新建地铁项目初期负荷、资本金比例等数据要求，针对此事赛迪顾问装备产业研究中心分析师张龙认为，此次《通知》的发布充分考虑了近几年我国经济快速发展的国情，针对部分城市轨道交通建设发展过热的情况提出了有效的指导意见，将会避免盲目建设轨道交通给城市发展带来的巨大压力。

    新政策出台规范城市轨道交通发展

    结合现有国情，提高地铁建设准入门槛

    2015年1月12日出台的《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》，结合现有城市地铁运营能力、资本结构等指标，提出了拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次。项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%的具体数值要求，这是我国首次从日均客流量、资本金比例等方面对地铁建设进行量化的要求，设定客流标准保障的是运营，设定项目资本金比例减少了债务风险。

    这等于为地方审批地铁设定了新的准入门槛，相较于2003年出台的《国务院关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，这一标准筛选作用更明显，同时参考现有地铁线路，为地铁建设长远经营发展提出了更严苛的要求，防止地方在建成地铁后还要承担运营的亏损补贴。

    例如2012年6月开通的昆明地铁6号线就属于符合2003年出台的标准，但是不满足2015年最新出台的标准。该线路首期工程全长为18公里左右，按照《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》要求，初期日均客流量应达到12.7万人次，但该工程在运营满一年时，日均客流量仅5000余人次，在进入第三年后客流量也未超过2万人次，类似这些铁路的发展前景有可能因为客运量的不足难以为继高额的支出，进而对当地政府的财政造成巨大的压力。

    完善监管制度，引入第三方资深评估机构

    面对越来越多的城市地铁项目申报，有关部门的项目审批工作成为了重中之重，对此《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》中规定，应该在开展项目审批之前，委托有资质的第三方机构开展评估，实行审批信息公开制度，确保在客流量等关键数据评估中不存在虚高，以免出现在申报审批项目过程中评估不准确，导致地铁项目盲目建设但是城市周边配套缺失，经济发展水平落后，后期运营收入能力以及续航能力跟不上，从而致使地方政府需要承担运营亏损，经济状况陷入恶性循环。

    与此同时第三方资深评估机构的引入也能够避免地方规划院或研究院帮助地方进行数据造假，进而建立“黑名单制度”，确保监管到位。

    明确线网规划重要性，保障可持续发展

    由于全国各地城市地铁建设的热情大涨，使得许多城市并不能结合本地经济发展，城市建设的实际情况，个别地方甚至出现了将铁路修建到居民密度较低的区域，寄希望于地铁的建成能够带动当地的发展，这种本末倒置的发展思路不仅会导致政府财政方面的吃紧以及损失，也会导致城市建设与基础设施建设的脱节，甚至会破坏城市原有长期规划。在《通知》中明确提出了要超前编制线网规划，要求线网规划统筹人口分布、交通需求，结合城市的发展目标、发展模式和功能定位，并做好与现有交通设施的对接，从而实现城市人口分布、空间布局、土地利用相协调。

    城市轨道交通具有强大的正外部效应，处理好轨道交通线网规划与周边资源的关系对城市整体发展建设非常重要。地铁线网对周边的影响主要体现在：由于交通便利性提高，土地价值提升，从而带动周边的开发建设，促进整体周边配套设施的完善，为居民生活提供便利。

    所以未来各地应注重轨道交通与周边规划建设的紧密结合，发挥整体规划、整体建设的高效性；充分利用轨道交通对周边资源的正外部效应，制订转移支付的政策，实现外部效应内部化。

    各地方应理性发展城市轨道交通

    配套新型城镇化建设，确保规划先行

    2014 年国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，明确推进城镇化重点任务，为我国城镇化战略的实施指明了方向，其中提出了在城市群内部建设以轨道交通和高速公路为骨干，以普通公路为基础，有效衔接大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络，还提出将公共交通放在城市交通发展的首要位置，加快构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统，积极发展快速公共汽车、现代有轨电车等大容量地面公共交通系统，科学有序推进城市轨道交通建设。

    随着城市化建设步伐的加快，中心城市不断在向周边辐射，公共交通建设的紧迫性也在增加，而轨道交通客运量大、行驶速度快、运行准时等特点逐渐体现出优势，促使轨道交通成为我国城镇化建设过程中重要的组成部分。从文中可以看出，国家对于大力推进城市轨道交通建设的决心是坚决的，但是建设的步伐要有所控制，需要紧密配合城市整体建设规划，循序渐进的逐步发展。

    针对城市特点，有选择的发展有轨电车、轻轨与地铁

    我国改善中小型城市交通条件的手段是加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，加快国省干线公路升级改造，提高中小城市和小城镇公路技术等级、通行能力和铁路覆盖率，改善交通条件，提升服务水平。其中有轨电车、轻轨与地铁这三种轨道交通手段应该相互结合，相互辅助，形成交叉网络，进而从地面交通和地下交通两个方面提升城市交通运输能力。

    上述三种轨道交通方式中，地铁的建设成本在5亿元/公里以上，在北京等一线城市已经达到了10亿元/公里；轻轨的建设成本在2亿元/公里以上；有轨电车的建设成本也就2000万元/公里至5000万元/公里，一些中西部经济欠发达城市和三四线城市，在建设地铁的条件尚不成熟时，应该优先发展有轨电车等地上交通。

    城市地铁经营模式可借鉴香港 “地铁+物业”模式

    目前在地铁建设过程中投资所需资金庞大，融资困难，而在运营地铁时各地又会出现不同程度的亏损，是阻碍我国地铁发展的两大重要因素，而香港地铁以其独特的“地铁+物业”经营模式成为全球屈指可数做到盈利的地铁，值得各地学习借鉴。

    香港将轨道交通项目与沿线土地开发项目在规划、设计、投融资、建设、经营等五个环节统筹考虑，有机结合，同步运作，实现规划更优、投资更省、客流更多、换乘更便、土地利用价值更高的积极效果。目前在国内，南昌、西安、深圳、北京等地都在积极尝试利用香港地铁模式来解决运营亏损缺口，但是由于国内土地政策与香港的不同，也在一定程度上制约了香港模式的落地。对此赛迪顾问装备研究中心建议国家应逐步开放土地政策，在符合城市发展规划的前提下适度给予地铁公司土地开发权，从而激活地铁及周边的整体发展，使地铁公司能够自给自足，从而减少政府的财政压力。

责任编辑：拂晓晨风