2014年3月5日，国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议的政府报告中和随后的记者见面会上表示，在政府性债务问题上将“开正门、堵偏门”，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。近年来地方债务问题备受各方关注，而从目前审计的结果及宏观经济来看，中国地方政府债务总体可控，关键在于后续系统风险的防范与解决措施。赛迪经智认为，加强市场化的融资机制、去政府融资平台的政府化将是未来解决地方债务的主要方向。
 
　　一、地方政府债务现状
 
　　为了摸清地方政府债务情况，及时发现经济发展中存在的重大不确定性因素，避免因政府债务违约带来的系统性风险，国家审计署于2013年8月至9月对政府性债务情况进行了全面审计。结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。

 　  从数据可以看到，近几年地方政府债务不断增加，截止到2013年6月地方政府负有偿还责任的债务上升到10.9万亿元，算上负有担保责任的债务2.67万亿和可能承担一定救助责任的债务4.34万亿，总计约18万亿。未来几年到期债务规模依然很大，如何化解违约风险是中央政府和地方政府考虑的当务之急。
 
　　目前地方政府直接和间接的主要负债有三类：地方融资平台贷款、地方政府债券、城投债券。其中地方融资平台是最大的部分，三者占比分别约为91%、4%和5%。
 
　　1、地方融资平台贷款
 
　　所谓地方融资平台，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，成立资产和现金流均可达融资标准的公司，这类公司从银行取得的贷款，称为地方融资平台贷款。按照银监会主席尚福林提到的数据，截至2013年一季度末，地方政府融资平台贷款余额9.59万亿元，不良贷款率0.14%。
 
　　2、地方政府债券
 
　　指某一国家中有财政收入的地方政府地方公共机构发行的债券，地方政府债券主要用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设，一般是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。2013年银行间市场共发行3500亿元地方政府债券，其中代发地方政府债券2848亿元，地方政府自行发债652亿元。
 
　　3、城投债券
 
　　城投债是地方融资平台发行的用于城市基础设施的债券，主要在银行间市场发行。据统计，截至2012年12月31日，中国市场未到期城投债余额达2.5万亿元。根据中央结算公司登记托管的数据，2012年全年，银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367.9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%。
 
　　图2 地方政府债和城投债历年发债规模

　  二、地方债务存在的风险
 
　　1、信息不对称或导致债务失控
目前地方债最主要的风险点集中在因信息不对称导致有关部门不易掌握债务规模，进而无法监管资金流向。这些风险点主要包括诸如“无法掌握全口径地方政府性债务信息，导致风险难以准确估算”、“地方政府融资渠道日益多元化，风险监控难度日益加大”、“资金使用不规范，难以监测平台贷款资金流向”和“地方政府财政收入增速放缓，难以支撑债务偿还”等四个方面，而其中前三个都是源于信息不对称。

    2、偿还来源单一或致违约
 
　　据国家审计署披露，部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额趋于增长。2013年统计数据中，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地方政府负有偿还责任债务余额的54.64%。说明地方政府的偿债来源，高度依赖于土地收入。土地资源毕竟有限，同时城市规划进程也不允许无节制地开发各类土地，由此可能因地方政府无力支付而导致政府违约风险。
 
　　3、操作模式或演变为金融风险
 
　　地方政府一般是当地城市商业银行等地方性金融机构的最大股东，地方政府通过对控股和全资的地方金融机构的干预，存在借款垫付地方债务，或者通过银行通道业务购买信托计划等现象。随着地方债务向金融机构转移，导致有的地方金融机构财务状况恶化，潜在金融风险正在积聚。比如，首先实施银信政模式的昆明土投信托产品，即是通过富滇银行发行理财产品购买信托产品，一旦出现风险则很可能对银行系统产生较大影响。
 
　　三、可能的解决途径
 
　　1、加强对新增债务监管
 
　　目前，财政部门对地方政府性债务的管理仅处于数据统计汇总阶段，对债务使用部门缺乏制约手段，造成财政部门的“地方政府性债务信息系统”数据不全、不准，应强化财政部门对地方债务的统一归口管理能力。同时，将地方政府债务情况纳入人大预算审查监督体系，每年对地方政府债务规模、债务结构、债务风险等进行审议；建立定期监督检查机制，及时纠正地方政府债务信息。
 
　　2、加大力度鼓励社会资本进入政府基础设施建设
 
　　在对地方政府债务进行总量控制以后，地方政府用于基础设施建设的资金不可避免的将会出现短缺。在此背景下，通过大力发展非债务融资，鼓励社会资本进入基础设施建设领域的方式，可以在不增加地方政府债务负担和风险的情况下，解决建设资金短缺的问题。类似的成功案例已经很多，比如华夏幸福基业的固安模式、贵阳中天城投的一二级联动开发模式、佛山东平新城交通枢纽的捆绑开发模式等。

    3、盘活政府存量资产

    （1）清产核资
 
　　地方政府债务大多发生于地方政府融资平台，而平台公司通常存在诸多关联的国有控股公司，各主体之间存在着盘根错节的拆借、借贷、垫付资金、挪用资金、抵押、担保等现象。要盘活存量资产，首先必须摸清各政府平台及其关联公司的确切资产负债状况。
 
　　（2）对各类资产进行分类处理
 
　　对企业的各种银行账户、会计核算科目、各类库存现金和有价证券等基本财务情况进行全面核对和清理，以及对企业的各项内部资金往来进行全面核对和清理，以保证企业账账相符，账证相符，促进企业账务的全面、准确和真实。同时，对企业的各项资产进行全面的清理、核对和查实，并根据不同资产的流动性和价值进行分类与评估。
 
　　（3）设计融资交易架构
 
　　目前的政府融资平台大多资产负债率较高，这在一定程度上限制了平台的融资功能，而地方政府融资平台的融资手段以银行贷款为主，提高了公司的资产负债率，二者形成了恶性循环。这就要求平台公司积极拓宽融资渠道，以直接融资为主要方式，辅之以资产证券化、融资租赁、资产管理计划等手段，有效降低资产负债率的同时，以合理的资金成本增加企业的流动性，提高企业的偿债能力。

(责任编辑：紫叶)