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CMIC:我国地方债自发自还 助推风险化解

发布时间:2015-03-11 09:54:51

来源:赛迪智库

作者:马雪娇

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     在我国经济转型、产业结构调整的关键时期,地方债问题已经成为困扰地方经济发展的重要因素。为落实国务院关于化解地方债风险的相关精神,为地方财政健康发展营造良好的市场环境,2014年5月19日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(财库[2014]57号,以下简称《办法》)。《办法》从发债规模、年限、评级办法等方面进行了规定。在各层面风险易发的“新常态”下,这标志着地方债改革步伐有所加快,短期内有望降低风险。


    一、《办法》颁布实施的主要背景


    首先,随着我国经济进入发展的“新常态”阶段,庞大的地方债已经成为调整产业结构,提高发展质量的拦路虎。从上世纪90年代开始,我国地方债务规模就呈现出不断扩大的趋势。本世纪初,一些省市的负债率已经超过20%,年均增速更是达到了30%以上。据不完全统计,截至2013年11月,全国地方债或超过19万亿元,占GDP比值超过50%,接近国际公认的“公共部门负债率应在60%以下”的警戒线,见表1。对此,在全面深化改革的重要时刻,建立规范合理的地方债管理和风险预警机制有利于将地方债风险限制在可控范围之内。


    其次,自发自还是既有模式的创新,有助于降低地方财政对中央的依赖性,全面控制财政风险。地方政府在推动民生基础设施建设方面具有明显的举债需求。2009年,开始有中央代理地方政府发展,且列入省级预算管理。但是,近年来,在稳健货币政策作用下,地方融资平台向银行贷款融资逐渐受限。这促使政府更倾向于通过与信托公司合作举债;一些地方融资平台甚至经由P2P借贷融资。同时,我国积极的财政政策已经连续实施多年,累积下来包含地方债在内的各项债务规模较大。目前,尽管债务风险整体可控,财政赤字率尚未达到国际警戒线,但是潜在的偿债风险仍不可小觑。依据国际惯例,当债务风险积累到一定程度时,后续有加速扩张的趋势。如果还继续以往中央政府代发代还地方政府债券,实际上是对地方政府发行政府债券的变相担保。而此次自发自还中央将不再为地方政府偿还债务兜底,倒逼地方提升偿债能力,规避债务风险。


    再次,在地方债监管过程中,如何界定地方债举债主体成为化解其风险的关键。以往,我国的地方债是由中央代发,而地方承担融资成本,被称之为“地方政府债券”。尽管,延续了类似国债的发行模式,但是却没有明确界定举债主体和偿债方式。因此,为了形成有制约条件且可控的地方政府融资机制,国家适时推出地方债自发自还办法,明确了地方政府是举债融资主体,为今后不断完善政府融资体系创造了条件。


    二、多措并举保障地方债自发自还顺利实施


    首先,《办法》更加注重债务管理透明化,明确规定将地方债纳入预算管理体系。财政部要求发债地区应在债务发行前通过门户网站和中国债券信息网等公开渠道披露相关基本信息,包括债券本身情况、地方政府负债、财政收支以及本地经济发展情况等。同时,应及时公告当期地方债务的利率和发行规模等具体信息。由此,可以进一步规范地方政府融资行为,建立公开、透明的市场化融资渠道。同时,试点地区政府债券资金收支实行预算管理,对地方政府债务实行限额控制。在一系列举措下,以往地方政府通过信托等非常规融资遇到进行高成本、隐形融资的方式将得到有效改善;而且为剥离地方融资平台的政府融资职能打下了基础;同时,也为今后完善《预算法》相关细则以及地方政府存在合理赤字,发行真正意义上的“市政债”扫除了障碍。


    其次,在债务发行额度方面,《办法》规定试点地区应实行年度发行额管理,要求地方债全年发行的数量不得超过国家当年批准的限额。以往,由地方政府发债而中央政府代偿的地方债期限主要是5年和7年,占比各为50%;在自发自还措施实施后,2014年地方政府发行的债券期限略有调整,分别为5年、7年和10年,占总体规模的40%、30%和30%。根据国家关于规范地方债的精神,今后会依据债务发行和偿还情况来适度调整发行期限。


    再次,自发自还机制的建立有助于推动市场认识和接受地方政府的自主信用。《办法》规定,上海、广东等10个试点地区需按照规定选择优质信用评级机构对债券进行信用评级。在评级过程中,双方应签署正规协议,明确权利和义务。与以往试点相比,办法更强调试点地区按照市场化原则发行政府债券。一方面,《办法》实施后,地方政府对其相关债务负有偿还责任,而中央将不再对其进行救助。如此,不但明确了举债偿还主体,还将两级政府的责任、义务和权力明确划分,有利于重新建立地方政府信用体系。同时,地方政府的发债程序将更趋市场化。另一方面,相关评级规定也约束了地方政府无序扩张的债务规模,对不符合市场情况的次级债券,评级机构将降低其等级。债券评级制度的实现是地方债向市场化迈进的重要一步。


    三、自发自还化解地方债风险的几点思考


    首先,地方债自发自还的关键问题之一是定价,其不仅关系到能否真正为市场接纳,还关系到后续偿还问题。依据《办法》相关条例,信用评级、银行购买情况、流动性风险以及是否涉及免税等成为影响试点地区地方债定价的主要因素。按照以往国债发行管理,相关部门会给予债券票面利息收益免息的优惠政策,这将进一步稳定市场投资者信心。但是,由于地方债自发自还考验的是地方政府信用,而不是国家信用,由此银行购买债券的风险权重可能会高于以往。


    其次,在地方债自发自还的情况下,信息不对称风险依然存在。《办法》要求评级机构应对地方债券进行评级。从目前的结果来看,我国10个试点地区的地方债券均获得AAA级,说明该地区政府的偿债能力较强。但是,在未涉及发债主体的情况下,很难对其经济发展状况是否具备偿债能力进行界定;同时,在无法全面掌握上述地区既往负债信息时,风险仍难以准确评估。因此第三方评级机构能否不受外界因素影响,真正做到独立、客观的风险评定等诸多问题还有待商榷。


    再次,地方债自发自还存在将城投债边缘化的风险。在国家对剥离地方融资平台相关功能的要求下,可能会导致投资者对城投债的风险偏好产生负面影响。虽然,城投债是我国为支持地方基础设施建设而退出的债券型产品,但是其不断扩大的规模已经严重拖累了地方财政。如果城投债出现违约,那么偿还责任还是否由地方政府负担,尚未明确。一旦在地方债自发自还的前提下,政府对其不负有偿还义务,那么将会引发较大的风险。

(责任编辑:紫叶)

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