【CMIC讯】人们今天正在被大数据革命浪潮所裹挟，而在大数据时代最关键的就是让数据流动，让数据创造更大的价值。为打破数据孤岛，人类需要一种开放的心态，通过开放来拥抱即将到来的大数据时代。
 
　　国家治理的意义已不单单是政府治理，大数据时代、互联网时代更是一种多元共治的时代。每个人、每家企业，每个NGO实际都是推动国家治理能力现代化的一份子。当代是共享的时代，共享、共创、共赢是时代的特征和主旋律。
 
　　2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》），将作为一个时代的特征的大数据提升为国家战略层面上重要的举措，远远超越技术层面。《纲要》规划明确了三大战略任务：数据开放共享；通过开放促进万众创新、大众创业，实现产业升级创新；安全保障。
 
　　从一些西方国家发展历程来看，它们从国家发展战略、法律法规制定，到具体行动纲要、行动计划形成了完整的国家战略体系。不仅是发达国家或数据大国，即便如新加坡等小国若能更多掌握数据，也将拥有更多的主导权利。“得数据者得天下”，已经成为各国政府的共识。这正是我们国家大数据产业战略应运而生的时代背景。
 

　　大数据时代政府面临转型
 
　　以美国为代表的发达国家在推进大数据上已经形成了从发展战略、法律框架到行动计划的完整布局，各国大数据战略的焦点从数据优势向竞争优势转换。
 
　　大数据带来的变革是全方面的，作为具有强大变革能力的大数据，不仅引发技术革命、经济变革，更引发国家治理的变革。单纯依靠政府管理和保护数据的做法，会使政府在面对大规模而复杂的数据时应接不暇、不堪重负，而大数据战略可以通过对海量、动态、高增长、多元化、多样化数据的高速处理，快速获得有价值信息，提高政府和公共决策能力。
 
　　数据主权的提出也使政府、企业和个人的角色发生转变，使国家治理结构逐步实现从国家独大的治理结构转向多元共治，从封闭性治理结构转向开放性结构，从政府配置资源模式转向市场配置资源模式，作为基础设施的大数据和作为基础性制度的大数据同时存在。
 
　　大数据时代政府面临全面转型。
 
　　第一，由国家独大的治理结构转向多元共治。大数据进一步赋权于市场组织与社会组织，使其分享原本国家独占的治理权力，形成多元共治或多中心治理的国家治理结构，尤其在公共交通与城市发展、公共卫生与食品安全、治理污染与环境保护、公共安全与应急管理等领域，市场组织、社会组织与政府部门几乎具有同等的数据治理能力。
 
　　第二，由封闭性治理结构转向开放性结构。大数据要求数据开放，实现公共信息共享机制，在一定程度上破解了制度黑箱问题。在大数据、云计算、社会化媒体等全新信息技术的猛烈冲击下，原来存在于政府和公众之间的信息差、文化差、知识差、能力差正在逐步消除。
 
　　第三，由官僚科层制转向扁平化结构。大数据将抑制传统科层机构的权力独断，形成科层机构共享的公共数据，拉平政府机构。因此，大数据时代直接推动了政府权力下放和行政体制改革。
 
　　第四，由权力决策机制转向公共决策机制。通过大数据战略树立透明的政府、智慧的政府和负责任的政府形象。
 
　　第五，由政府配置资源模式转向市场配置资源模式。
 
　　大数据不仅是技术或生产力，更是生产关系的重塑。从国家经济基础到政府治理的上层建筑，大数据在全方位地改变着经济、社会，包括一些传统的经济规律，如规模经济、3E理论等。每个个体不仅是生产者也是需求者、创造者，其自身是数据生产商和数据价值的创造者。在这种情况下，经济规律，比如共享经济、零边际成本创新理论正在改变传统的基于工业化社会的经济发展门槛，给更多人创新、创造的机会。
 

　　全球数据开放全景图与政府行动计划
 
　　数据开放首先从聚焦民生开始。在193 个联合国成员国中，有130 个国家在政府开支上实现了数据共享，在教育、卫生、劳动力、环境和社会福利领域实现数据开放共享的国家分别为115 个、109 个、107 个、106 个和94 个。
 
　　美国政府公开来自政府卫星和地面气象站的数据，直接推动了美国气象信息产业的形成与发展，包括气象预报、商用农业咨询服务以及新的保险服务等。同样的例子包括美国政府公开全球定位信息GPS。之前这一领域的数据只保留给军事用途，现在已经开放给民用和商业领域，推动了一系列以GPS信息为基础发展起来的产业，包括航空器导航、精确播种和各类LBS服务等，给美国每年总的经济规模贡献多达数十亿美元价值。
 
　　从欧盟开放数据情况来看，围绕民生需求的数据在开放数据中比重最高，也颇受用户欢迎。欧盟主要国家英国、法国、德国、意大利参与签署的《数据开放宪章》中提到的十四类高价值优先开放数据中，与民生相关的多达九类（社会福利、交通、医疗、教育等）。
 
　　再来看各国的政策。美国推出“开放政府计划”（Open Government Initiative）。2009年5月，美国联邦政府宣布实施该计划，提出利用整体、开放的网络平台，公开政府信息、工作程序和决策过程，以鼓励公众交流和评估、增进政府信息的可及性，从而提高政府效率、增进与企业及各级政府间的合作，推动政府管理向开放、协同、合作迈进。
 
　　作为美国奥巴马政府提出的开放政府计划的优先项目之一，Data.gov可以提升美国民众发现、下载和使用数据集的能力，还能提供联邦政府数据集的描述（即元数据）、关于如何访问数据集的信息和使用政府数据集工具的指导说明。随着数据集的增加，数据目录将不断增长。
 
　　截至2012年11月底，美国政府数据网站有37.853万个原始数据集和地理空间数据集、1264个政府应用程序、236个公民开发的应用程序、103个移动应用程序，覆盖180个机构和子机构。公众的参与和协作是美国政府数据网站成功的关键。Data.gov的一个主要目标是改善美国民众访问联邦政府数据的条件，打破政府和公众之间的数据壁垒，通过鼓励创新的想法（如Web应用），拓展对这些数据进行创造性的使用。
 
　　英国以数据开放推动“透明政府”建设。在《2013年全球数据开放报告》评估中，在对地理环境、土地持有、人口、政府预算、政府财政支出、公司注册、法律、公共交通、国际贸易、健康、教育、犯罪数据、环境统计和选举结果14类数据开放的综合评估中，英国凭借较高的数据开放程度综合排名第一。
 
　　例如，英国政府通过数据开放真正让政府人员和政府机构的经济透明，成为数据开放的“大亮点”，在英国数据开放门户网站上点击“Data”栏目，可以直接查找到“Public Roles & Salaries”和“Spend Reports”两个子栏目，全面公开了各政府部门公务人员职务和工资以及部门支出报告。
 
　　英国政府大数据开放战略主要内容包括：构建数据开放的公共评价体系，2012 年 6 月，英国政府发布了《开放数据白皮书》（Open Data White Paper），还建立了一套对公共部门开放数据程度的评价体系，对各公共部门完成开放数据任务情况进行审计；形成数据清单，统一数据编码。2013年10月31日，英国政府发布《英国国家开放政府合作伙伴关系2013-2015行动计划》，提出将继续发布其所拥有数据的清单，包括已经公开的及尚未公开的；同时，英国政府承诺要求地方政府按照统一的地方政府数据代码发布关键信息和数据，把更多的权力交到公民手里，让公民更方便地参与到地方决策制定过程中并提供更好的公共服务；设立透明委员会，负责研究制订英国政府数据开放制度。
 

　　我国数据开放进程中的若干问题
 
　　数据开放只是一个起点，是营造中国数据开放大舞台、大图景的一个环节。但与之相关的安全问题、立法问题、法律法规问题、标准问题在现有发展阶段的中国仍是棘手难题。
 
　　从2012年开始，一些国际标准化组织、国外行业标准组织在积极推动行业数据开放标准的研制，但至今并未达成完备的全球层面的数据标准。
 
　　中国近年也在积极推动数据开放的标准、法律法规的建设，如工业和信息化部正在研制相关标准，包括信息技术的大数据术语、相关参考模型或者数据标准接口的规范。这些内容是处在数据层面或技术层面的规范，但从治理层面、制度层面，甚至从数据伦理层面，包括隐私问题的法律法规标准层面还没有涉及到。所以，这些内容还需要国家有关部门在顶层设计上统筹考虑。
 

　　数据开放标准和立法是首要前提
 
　　自2012年开始，ITU-T、ISO/IEC、NIST、CCSA等国内外标准研制组织相继组建工作组展开大数据研究和标准化工作，从基础、技术、产品、应用等进行梳理分析，构建大数据标准体系框架。
 
　　根据《大数据标准化白皮书》统计，目前我国已发布、已报批、已立项、已申报、在研以及拟研制的大数据相关国家标准73项。从技术标准上来看，大数据相关的技术标准具有一定的工作基础，但缺乏标准化整体规划；数据分析、数据安全、数据质量管理等技术标准，数据处理平台、开放数据集、数据服务平台类新型产品和服务形态的标准较为缺乏，亟须研制。
 
　　美国政府数据开放在经历了《信息自由法》、《电子信息自由法》、《数据质量法》、《开放政府法》》等里程碑式的发展后，对数据开放的范围、权限等做了详细的规定，在保障公众知情权和隐私权的基础上，逐步形成了较完整的立法体系。中国亟待尽快启动大数据立法相关工作，加强现有与大数据发展相关的法制制定。
 

　　数据安全和网络安全是国家最重要的战略安全之一
 
　　当前，借助大数据革命，美国等发达国家全球数据监控能力升级，美国先后推出《网络空间国际战略》、《网络空间国际行动》等重要战略规划，确保自身在网络空间和数据空间的主导地位。
 
　　数据安全的威胁随时都有可能发生。各种国家信息基础设施和重要机构所承载着的庞大数据信息，如由信息网络系统所控制的石油和天然气管道、水、电力、交通、银行、金融、商业和军事等，都有可能成为被攻击的目标，大数据安全已经上升成为国家安全极为关键的组成部分。
 

　　数据治理等问题
 
　　要区分数据主权和数据霸权。数据作为一种重要的战略资源，无论个人还是国家拥有，都要纳入到主权范围里面来考虑。 数据存到国外，云计算跨越国境，权力如何让渡和管理？
 
　　责任分担问题。大数据的安全问题涉及政府、相关企业、网络运营商、服务提供者，以及数据产生者、使用者等方方面面，必须对各自的安全责任有明晰的政策界定。
 
　　基础设施问题。一国大数据可能存放在别国网络中，一国基础设施可能同时服务于多个国家，高度的全球相互依赖性，要确立实质性国家安全审查和对基础网络的常态化安全监管。
 
　　冲突管理问题。内容包括知识产权的保护、网络犯罪的处置、对网络破坏活动特别是网络恐怖主义的打击以及网络战争的威胁应对，需要加快制定相关规则。

责任编辑：拂晓晨风